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    政策法规

    《四川省属国有企业投资监督管理办法》《四川省属国有企业境外投资监督管理办法》政策解读

    文章来源: 四川省国资委网站   发布时间: 2017-12-20 16:46:01   点击次数: 0

    一、文件出台的背景和必要性

    一是落实企业市场主体地位的需要。《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔201522 )强调“坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离”、“促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的独立市场主体”、“继续推进简政放权,依法落实企业法人财产权和经营自主权”。《中央企业投资监督管理办法》明确“企业是投资项目的决策主体、执行主体和责任主体”。因此,修订省属企业投资监督管理办法是践行政企分开、政资分开、所有权与经营权分开的需要,有利于落实企业责任主体、决策主体、执行主体地位。

    二是科学界定国有资产出资人监管边界的需要。《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔201563号)等文件强调,要准确把握依法履行出资人职责的定位,科学界定国有资产出资人监管的边界”,“以管资本为主,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全”、“将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业”。《中央企业投资监督管理办法》也突出了“管投向、管程序、管风险、管回报”四个重点。修订省属企业投资管理办法,有利于完善国有资产监管体制,进一步厘清省政府及省国资委的出资人监管边界,突出企业市场主体地位。

    三是适应国有企业现实发展的需要。原来的投资监督管理制度主要包括《四川省省属国有企业重大投资管理暂行办法》(川府发〔20143号)、《四川省属国有企业投资管理办法》(川国资规划〔201412号)等。近年来,这些制度在强化省属国有企业投资监管上起到了积极的作用,但也存在不适应深化国资国企改革要求、省政府项目审批依据不清等问题。加之目前省属企业投资的重大项目多为市场化程度较高的项目,决策时间相对要求较快。因此,修订省属企业投资管理办法,有利于减少对企业投资项目等具体事项的行政审核,提高企业投资决策效率,进一步增强我省国有企业活力,促进企业更好地发展。

    二、修订省属企业投资管理制度的基本思路

    (一)落实主体责任,明确监管职责。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求,落实企业经营自主权,明确企业是投资项目的决策主体、执行主体、责任主体。以管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全为重点,明确出资人监管职责,界定监管边界。

    (二)深化简政放权,体现放管结合。加大简政放权力度,精减审核事项和程序,扩大企业自主决策权限,探索实行负面清单管理制度,负面清单以外的投资项目原则上由企业自主决策、自担责任。坚持权力与责任相统一,督促企业完善管理体系,规范投资行为,履行好国有资产保值增值的主体责任。

    (三)调整审核重心,强化投向管控。将出资人审核把关的重点由审项目调整为投向管控,强化企业战略规划管理,制订主营业务管理办法,通过确认企业主营业务、强化年度计划管理、核定非主业投资比例等方式,管好资本投向,推动国有资本布局结构调整。

    (四)改进监管方式,完善监管体系。通过建立健全投资管理制度、投资管理信息系统、强化投资监管联动等,实施对投资活动全方位监管。注重事前事中事后监管并重,强调事前加强规范、事中注重监控、事后强化评价和问责,实施对投资活动全过程监管。

    三、《四川省属企业投资监督管理办法》主要内容

    《四川省属企业投资监督管理办法》(以下简称《办法》)包括总则、投资监管体系建设、投资事前管理、投资事中管理、投资事后管理、投资风险管理、责任追究、附则共八章,主要内容如下:

    (一)第一章总则。主要明确了制订办法的依据、适用范围,以及省国资委监管职责及省属企业管理职责。

    (二)第二章投资监管体系。主要明确了投资管理体系建设内容,包括投资管理制度、投资管理信息系统、主业、负面清单和联动机制等。需要重点说明的是:

    1.投资项目负面清单。第十四条规定,省国资委建立发布省属企业投资项目负面清单,设禁止类和特别监管类投资项目,实行分类监管。(19类禁止投资项目,企业一律不得投资;(2单项投资额超过企业集团上年度合并报表净资产30%(含)的重大投资项目,总投资额超过10亿元(含)的重大固定资产投资项目,出资额超过5亿元(含)的重大股权投资项目等4特别监管投资项目,企业报省国资委履行出资人审核把关程序;(3)负面清单之外的投资项目,企业按照发展战略和规划自主决策。

    2.投资特别监管企业第十六条规定,省国资委建立投资特别监管企业名单,实行更加严格的监管。企业出现以下情况的,纳入投资特别监管企业名单:资产负债率达到70%且连续两年亏损的企业;违反企业投资项目负面清单的;违反本办法规定,未履行或者未正确履行投资管理职责造成国有资产重大损失或其他严重不良后果的。对投资特别监管企业,省国资委对其年度投资计划实行专项会审,实行更加严格的负面清单管理。

    (三)第三章投资事前管理。主要从年度投资计划编制和项目决策两个方面,明确了省国资委和省属企业管理的事项、程序。

    1.年度投资计划编制方面,要求企业履行包括可行性论证等决策程序,省国资委从投资方向、投资规模、投资结构和投资能力等方面,对企业年度投资计划进行备案管理。

    2.项目决策方面,规定企业新投资项目应当履行的决策程序,明确了省国资委重点监管事项、程序和要求。对投资负面清单特殊监管类项目、市场化竞价项目、需报省政府的投资事项等方面进行了规定。

    (四)第四章投资事中管理。主要从年度投资计划执行和调整两个方面,明确了省国资委监管事项和省属企业职责。

    1.年度投资执行方面,要求企业定期对投资计划执行和项目实施情况进行跟踪分析,并按季度报送投资完成情况。省国资委通过投资管理信息系统对企业投资实行全过程动态监测,对投资项目实施情况进行随机监督检查。

    2.度计划调整方面,要求企业在项目实施中如出现重大不利变化时,研究并启动项目中止、终止或退出机制。因投资项目再决策涉及年度投资计划调整的,原则上在每年年中进行调整,并将年度投资计划和项目调整情况及时报监管机构。

    (五)第五章投资事后管理。主要从年度投资计划完成评价、项目后评价以及投资专项审计三个方面,分别对省国资委和省属企业管理事项进行规定。

    投资计划完成方面,要求企业在每年年底前预报本年度投资项目完成情况,并于下一年2月底前将年度投资完成情况报告正式报送省国资委。

    项目后评价方面,要求企业每年选择部分已完成的投资项目开展后评价,形成后评价专项报告报省国资委。省国资委监督和指导企业投资项目后评价工作,选择部分投资项目开展后评价。

    投资专项审计方面,要求企业开展投资项目专项审计。省国资委加强监督检查,选择部分重大投资项目专项审计。

    (六)第六章投资风险管理。明确企业建立投资风险管理体系的相关要求,以及省国资委在指导督促方面的工作要求。

    (七)第七章责任追究。主要依据有关法律法规,对违反投资监管规定的行为提出了处理原则与措施。

    (八)第八章附则。主要是解释权、实施时间及相关制度废止等规定。

    《办法》的修订贯彻落实了国务院国资委第38号文件以管资本为主推进职能转变的要求,参照了国务院国资委第34号令,对企业投资监管方式内容进行了重大调整,体现了简政放权、放管结合的要求,强调国资委依法履行出资人代表职责、企业依法行使自主经营决策权,理清了国资委与企业的职责边界,突出了权责统一。与以往的管理方式相比,国资委监管的重心将由具体项目审核把关转向企业战略规划实施管理和投资方向把控,通过建立投资管理信息系统,指导督促企业完善投资管理制度,加强企业主业管理、投资项目负面清单管理、投资计划管理,强化项目后评介、企业投资风险管控体系评估等方面,构建规划、计划、项目、制度全方位监管和投资事前事中事后全过程监管体系。

    四、《四川省属国有企业境外投资监督管理办法》主要内容

    《四川省属企业境外投资监督管理办法》(以下简称《境外办法》)与《四川省属企业投资监督管理办法》相衔接,包括总则、投资监管体系建设、投资事前管理、投资事中管理、投资事后管理、投资风险管理、责任追究、附则共八章。与境内投资管理相比,《境外办法》要求遵循战略引领、依法合规、能力匹配、合理回报的原则,实行更加严格的投资监管和风险管控,主要体现在:

    (一)更加强化规划引领和制度管理。第三章第十一条规定,企业从事境外投资应当制定清晰的国际化经营规划,明确中长期国际化经营的重点区域、重点领域和重点项目;根据企业国际化经营规划编制年度境外投资计划。第二章第七条规定,企业应当建立健全境外投资管理制度,或在企业投资管理制度中制订更加严格的境外投资管理细则。

    (二)实行更加严格的负面清单管理制度。附件《四川省属企业境外投资项目负面清单(2017年版)》规定:(1)单项投资额大于企业集团上年度合并报表净资产50%的境外投资项目、投资预期收益低于10年期国债利率的商业性境外投资项目等8类禁止投资项目,企业一律不得投资;(2)单项投资额超过企业上年度合并报表净资产20%(含)的重大投资项目,总投资额超过1亿美元(含)的境外固定资产投资项目,企业出资额超过5000万美元(含)的股权投资项目,以及非主业境外投资项目等5类特殊监管项目,企业报省国资委履行出资人审核把关程序。

    (三)强化企业境外非主业投资管理。第三章第十四条规定,企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的,应当报送省国资委审核把关,并通过与具有相关主业优势的企业合作的方式开展。

    (四)更加注重境外投资项目过程评价。第五章第十八条规定:企业应当建立境外投资项目阶段评价和过程问责制度,对境外重大投资项目的阶段性进展情况开展评价,发现问题,及时调整,对违规违纪行为实施全程追责,加强过程管控。第十九条规定,省国资委可根据企业所处行业、具体投资项目等实际,要求企业报送季度境外投资分析报告。

    (五)更加注重投资风险防控。第六章第二十六条规定,企业境外投资项目应当引入国有资本投资运营公司、民间投资机构、当地投资者、国际投资机构入股,降低境外投资风险。企业应建立投资决策前风险评估制度,委托独立第三方有资质咨询机构对投资所在国(地区)风险做全面评估。第二十八条规定,企业应当充分利用政策性出口信用保险和商业保险,减少风险发生时所带来的损失

    五、其他需要说明的事项

    (一)关于投资监管范围。《办法》第三条规定,投资包括企业在境内从事的固定资产投资与股权投资,不包括基金投资的项目。重大投资项目是指企业依据章程及投资管理制度规定由集团董事会研究决定的投资项目。即,除基金所投的项目外,企业集团及其各级子企业的投资项目全部纳入投资管理信息系统和投资计划管理,省国资委履行审核把关的事项系集团董事会研究决定的重大项目。考虑到基金投资的项目高度市场化、难以在年度投资计划及时反映,此类项目不作为本办法管理范畴。

    (二)关于企业投资项目负面清单。《办法》第十三条规定,省国资委建立发布省属企业投资项目负面清单,设定禁止类和特别监管类投资项目,实行分类监管:禁止类投资项目,企业一律不得投资;特别监管类投资项目,企业报省国资委履行出资人审核把关程序,负面清单之外的投资项目,企业按照发展战略和规划自主决策。需要国资委履行审核把关的特别监管类项目标准,主要从放管结合的角度,参照原来省政府监管标准制订,总体思路是:股权投资比固定资产投资严,投资特别监管企业比一般企业严。需要说明的是,负面清单实行动态管理,根据工作需要动态调整,本次办法中将之定义为2017年版。

    (三)关于投资特别监管企业《办法》第十五条规定,省国资委根据企业投资经营情况及监督检查情况,建立投资特别监管企业名单,实行更加严格的监管。主要考虑是,落实供给侧结构性改革的要求,从降杠杆、防风险的角度,加强企业投资的分类监管,防止债务高风险企业盲目投资。

    (四)关于年度投资计划编制与调整。《办法》第十七条规定,企业应按照发展战略和规划、主业和培育业务范围编制年度投资计划,与年度财务预算相衔接,与合理的资产负债水平相适应,并进行可行性研究论证。企业投资活动应当纳入年度投资计划,未纳入年度投资计划的投资项目原则上不得投资。主要考虑是,强化年度计划编制和实施管理,强化计划编制和执行的严肃性,促进企业规范投资项目决策和实施。

    (五)关于企业投资决策管理权限与层级。《办法》第二十二条规定,省属企业应当明确投资项目决策机制,对投资决策实行统一管理。企业投资决策权和开展股权投资原则上控制在两级以内(集团公司为第一层级),确因客观需要,集团公司下属第三级子公司开展股权投资应报省国资委审核通过后,由集团公司授权。同时,在负面清单中,将三级及以下企业(不包括上市公司)开展股权投资事项列入了负面清单禁止类投资事项。主要考虑是,落实加强风险管控、压缩管理层级的要求,进一步规范企业股权投资行为,严控企业新增管理层级、无序延伸管理链条。

    (六)关于特殊事项的处理。《办法》第二十五条、第二十六条,对企业参与公开市场竞价且投资额达到负面清单特别监管类标准的项目、需要协调解决有关问题的重大投资事项、需要请示省政府的企业重大投资事项进行了相关规定。需要特别说明的是,根据省领导和办公厅的批示精神,《办法》规定,今后省属企业重大投资项目原则上不再报省政府审议,省国资委认为有必要请示省政府的企业重大投资事项,在征求有关部门意见后上报省政府。

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